完善統(tǒng)一權(quán)威食品藥品監(jiān)管體制的若干思考          監(jiān)管體制改革是全球食品藥品監(jiān)管改革的重中之重。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)食品藥品安全問(wèn)題凸顯。黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持人民利益至上，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，按照科學(xué)、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的目標(biāo)，不斷改革完善我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制，著力提升食品藥品監(jiān)管科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。當(dāng)前，我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制改革正處于關(guān)鍵時(shí)期。如何貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院要求，尊重規(guī)律，堅(jiān)守方向，保持定力，以更大的政治擔(dān)當(dāng)，加快構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，需要從多角度進(jìn)行思考和探索。科學(xué)把握普通商品 與特殊商品的關(guān)系改革完善我國(guó)食品藥品監(jiān)管體制，基礎(chǔ)而首要的任務(wù)是明確食品藥品的基本屬性。因?yàn)榻y(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制在某種程度上源于食品藥品作為“特殊商品”的基本定位。食品藥品作為“特殊商品”實(shí)行特殊監(jiān)管，這在國(guó)際社會(huì)已早有定論，而近年來(lái)在我國(guó)則有所動(dòng)搖。目前部分市縣將食品藥品監(jiān)管局、工商行政管理局、質(zhì)量監(jiān)督管理局并合為市場(chǎng)監(jiān)督管理局的“三合一”現(xiàn)象，就是對(duì)食品藥品基本屬性進(jìn)行拷問(wèn)最典型的例證。         判定某類商品是否屬于特殊商品，的確存在著方法論的問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，傳統(tǒng)的方法是從商品的流通屬性進(jìn)行判斷的。如因?qū)嵭袑Ｙu，煙草被稱為“特殊商品”。其他沒(méi)有實(shí)行專賣、沒(méi)有流通限制、沒(méi)有特殊管制的商品，往往被稱為普通商品。然而，國(guó)際社會(huì)將食品藥品定位于“特殊商品”，并不是從商品流通屬性進(jìn)行判定的，而是從食品藥品作為健康產(chǎn)品的特定視角，或者說(shuō)，是從食品藥品的特殊風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行定位的。         首先，食品藥品屬于健康性消費(fèi)品。健康權(quán)是最基礎(chǔ)、最根本、最重要的人權(quán)。在整個(gè)生命存續(xù)期間，每個(gè)人都會(huì)消費(fèi)一定數(shù)量的食品藥品。隨著社會(huì)的全面進(jìn)步，全社會(huì)對(duì)健康問(wèn)題更加關(guān)心、更加關(guān)注，食品藥品安全問(wèn)題也因此更加聚焦、更加敏感。其次，食品藥品屬于一次性消費(fèi)品。食品藥品是不能通過(guò)消費(fèi)方式對(duì)食品藥品安全性進(jìn)行驗(yàn)證。因此進(jìn)入消費(fèi)前，食品藥品就必須是安全，藥品還必須是有效、穩(wěn)定的。再次，食品藥品屬于體驗(yàn)品或者信任品。上世紀(jì)八十年代，根據(jù)消費(fèi)者與廠商的信息不對(duì)稱程度，經(jīng)濟(jì)學(xué)家將產(chǎn)品分為搜尋品、體驗(yàn)品和信任品。在這三種商品中，生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱依次趨于嚴(yán)重，生產(chǎn)者自愿保證質(zhì)量安全的激勵(lì)因此呈現(xiàn)遞減，監(jiān)管的需求呈遞增趨勢(shì)。食品可能屬于搜尋品、體驗(yàn)品或者信任品，但藥品絕對(duì)是體驗(yàn)品或者信任品。食品藥品作為特殊食品的特殊地位，決定了對(duì)食品藥品必須實(shí)施獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管。         從國(guó)際社會(huì)的監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，作為“特殊商品”監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管具有以下鮮明的特點(diǎn)：一是監(jiān)管基礎(chǔ)的科學(xué)化。當(dāng)代社會(huì)，食品從農(nóng)田到餐桌、藥品從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院，面臨著諸多生物性、化學(xué)性、物理性風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。這些風(fēng)險(xiǎn)有些是天然的，有些是人為的；有些是顯性的，有些是隱性的；有些是原發(fā)的，有些是繼發(fā)或者后發(fā)的，應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)需要現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的強(qiáng)力支撐。新世紀(jì)以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)治理理念的提出，標(biāo)志著食品藥品治理從經(jīng)驗(yàn)治理到科學(xué)治理、從傳統(tǒng)治理到現(xiàn)代治理的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變?cè)谑称匪幤繁O(jiān)管史上具有重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和里程碑意義。二是監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一化。隨著大生產(chǎn)、大流通格局的形成，食品藥品法律、標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)管規(guī)則必須統(tǒng)一。而只有監(jiān)管體制的統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一。否則，政出多門(mén)、令出多頭，必然造成市場(chǎng)的割裂與封閉。三是監(jiān)管手段的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨復(fù)雜，許多隱性風(fēng)險(xiǎn)都需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、審核查驗(yàn)、鑒定等專業(yè)技術(shù)手段去識(shí)別。四是監(jiān)管隊(duì)伍的職業(yè)化。現(xiàn)代食品藥品監(jiān)管早已不是過(guò)去簡(jiǎn)單的衛(wèi)生監(jiān)管或者環(huán)境監(jiān)管，而是產(chǎn)品內(nèi)在屬性要求的監(jiān)管。沒(méi)有良好的專業(yè)背景和職業(yè)化經(jīng)驗(yàn)積累，是難以勝任現(xiàn)代食品藥品監(jiān)管工作的。食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)必須走專業(yè)化、職業(yè)化的道路。五是監(jiān)管視野的國(guó)際化。新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)頻發(fā)，許多國(guó)家和地區(qū)都在加快監(jiān)管改革步伐，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制，積極應(yīng)對(duì)食品藥品安全新挑戰(zhàn)。科學(xué)把握個(gè)體安全 與公共安全的關(guān)系從歷史的視角看，人類社會(huì)對(duì)食品藥品安全的認(rèn)知大體經(jīng)歷了個(gè)體安全、公共安全、國(guó)家安全和人類安全四個(gè)階段。食品藥品安全已經(jīng)涵蓋了逐步升級(jí)的“四大安全”。         在個(gè)人安全或者生命安全認(rèn)知階段，食品藥品安全事件往往表現(xiàn)為個(gè)體的、偶發(fā)的事件。此時(shí)，消費(fèi)者因食品藥品消費(fèi)受到損害時(shí)，往往追究的是食品藥品研制者、生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者的民事責(zé)任。甚至有時(shí)消費(fèi)者認(rèn)為，這種損害也可能源于自身的“過(guò)錯(cuò)”，否則別人為什么沒(méi)有此遭遇。隨著現(xiàn)代公共管理理論的勃興和社會(huì)責(zé)任理論的發(fā)展，在公共安全認(rèn)知階段，全社會(huì)對(duì)食品藥品安全關(guān)注的焦點(diǎn)逐步使食品藥品安全事件從個(gè)體事件轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)事件。此時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、消費(fèi)者保護(hù)組織等參與監(jiān)督的意識(shí)空前高漲，輿論引導(dǎo)、信息管理、犯罪偵查等公共安全部門(mén)的關(guān)注明顯提升。在國(guó)家安全認(rèn)知和人類安全認(rèn)知階段，食品藥品安全治理的主體進(jìn)一步拓展，國(guó)家、地區(qū)，乃至國(guó)際組織等，都積極參與食品藥品安全治理。食品藥品安全問(wèn)題逐步成為區(qū)域性乃至國(guó)際性重大問(wèn)題。         從個(gè)體安全、公共安全到國(guó)家安全、人類安全，食品藥品安全治理的范圍在拓展、層級(jí)在提升、影響在擴(kuò)大。以食品為例，從食品衛(wèi)生，到食品質(zhì)量，再到食品安全，監(jiān)管的維度已從科學(xué)性的一維，拓展到科學(xué)性、社會(huì)性和政治性的三維，已從點(diǎn)的思考、線的思辨，到面的思索、局的思量，食品藥品監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代。近百年來(lái)，國(guó)際社會(huì)不斷強(qiáng)化食品藥品安全的獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管，其根本目的就是要打造強(qiáng)大的食品藥品監(jiān)管部門(mén)，從科學(xué)性、社會(huì)性、政治性等多維度，積極應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，有效保障和促進(jìn)公眾健康。科學(xué)把握社會(huì)問(wèn)題 與政治問(wèn)題的關(guān)系食品藥品安全問(wèn)題屬于世界性難題，主要表現(xiàn)在：一是以“有限”去滿足“無(wú)限”。即以有限的監(jiān)管資源去滿足全社會(huì)對(duì)食品藥品安全的無(wú)限需求，這在任何國(guó)家、任何時(shí)代都是一個(gè)重大難題；二是從“偶然”中尋找“必然”。在當(dāng)代，食品藥品安全問(wèn)題的存在是必然的，但某一特定產(chǎn)品是否會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題、何時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題、以何種形態(tài)出現(xiàn)問(wèn)題，則是偶然的。保障全部食品藥品安全的可預(yù)測(cè)、可控制、可追溯始終是個(gè)重大難題；三是以“理性”說(shuō)服“感性”。食品藥品消費(fèi)存在風(fēng)險(xiǎn)，這是現(xiàn)實(shí)、理性的認(rèn)知；而食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)“零容忍”，則是公眾的絕對(duì)性、完美性期盼。目前，讓社會(huì)各界都能理性認(rèn)知食品藥品安全的相對(duì)性，仍然存在著較大的困難。在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，與其他領(lǐng)域一樣，食品藥品安全領(lǐng)域也呈現(xiàn)著“四高四低”的現(xiàn)象，即關(guān)注度高、滿意度低；參與度高、容忍度低；期望值高、信賴值低；焦慮感高、安全感低。必須看到，在全球化時(shí)代，在食品藥品安全領(lǐng)域，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家可以獨(dú)善其身。發(fā)展中國(guó)家往往比發(fā)達(dá)國(guó)家面臨著更大的壓力，承受著更大的挑戰(zhàn)。         新世紀(jì)以來(lái)，對(duì)食品藥品問(wèn)題的認(rèn)識(shí)大體經(jīng)歷了重大的社會(huì)問(wèn)題、重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、重大的民生問(wèn)題和重大的政治問(wèn)題四個(gè)發(fā)展階段。第一階段為重大的社會(huì)問(wèn)題。“三鹿”奶粉事件前，基本將食品藥品安全問(wèn)題定位為重大社會(huì)問(wèn)題，認(rèn)為食品藥品安全事件直接關(guān)系社會(huì)和諧和社會(huì)穩(wěn)定。這時(shí)政府主要是從整頓市場(chǎng)秩序的角度提出加強(qiáng)食品藥品安全的各項(xiàng)要求，如2004年國(guó)務(wù)院提出，加大整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序的力度，重點(diǎn)是繼續(xù)抓好直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項(xiàng)整治。第二階段為重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?！叭埂蹦谭凼录螅瑢⑹称匪幤钒踩珕?wèn)題與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，力求從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面破解影響食品藥品安全的深層次問(wèn)題。第三階段為重大的民生問(wèn)題。如2011年國(guó)務(wù)院提出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生。完善食品安全監(jiān)管體制機(jī)制，健全法制，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)測(cè)評(píng)估、檢驗(yàn)檢測(cè)體系，強(qiáng)化地方政府監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，全面提高食品安全保障水平。第四階段為重大的政治問(wèn)題。十八大以后，將食品藥品安全定位重大政治問(wèn)題。如2014年提出，食品安全關(guān)系人民群眾生命健康安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系著中華民族的未來(lái)，能不能給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對(duì)黨執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)，必須下最大的氣力，切實(shí)抓緊抓好、抓出成效，確保老百姓“舌尖上的安全”。         從最初的重大社會(huì)問(wèn)題，到重大經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，再到重大民生問(wèn)題，最后到重大政治問(wèn)題，全社會(huì)對(duì)食品藥品安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)達(dá)到了“四位一體”的戰(zhàn)略高度。食品藥品安全也因此需要在更大的格局上謀篇布局。如果將食品藥品安全監(jiān)管的目標(biāo)僅僅定位于維護(hù)和規(guī)范市場(chǎng)秩序，而不是保障和促進(jìn)公眾健康，則說(shuō)明還沒(méi)有真正領(lǐng)會(huì)食品藥品監(jiān)管的使命和意義，沒(méi)有真正把握食品藥品監(jiān)管的精髓和真諦。

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